Sprawozdanie z realizacji projektu
”Monitoring zasadności i rzetelności wniosków i postanowień dotyczących umieszczania osób ubiegających się o status uchodźcy w strzeżonych ośrodkach i aresztach w celu wydalenia“, finansowanego ze środków Fundacji im. Stefana Batorego w ramach programu Demokracja w Działaniu
Czas realizacji:
Instytut na rzecz Państwa Prawa realizował projekt w okresie 1.1.2011-31.03.2013 r.
Potrzeba:
Świadomość potrzeby przeprowadzenia monitoringu powstała w zespole prawników z programu uchodźczego Instytutu na rzecz Państwa Prawa, którzy dostrzegali wiele problemów związanych z kwestią umieszczania w strzeżonych ośrodkach i aresztach w celu wydalenia osób ubiegających się w Polsce o nadanie statusu uchodźcy. W naszej ocenie problemy miały charakter systemowy. W szczególności zauważalny był brak jednolitej linii orzeczniczej w tym zakresie. Przyczyniały się do tego niejednoznaczne i ogólnikowo sformułowane przepisy. Celem strategicznym działania było wskazanie na rozbieżności w zakresie wydawania przez polskie sądy postanowień o umieszczeniu, przedłużeniu, przeniesieniu lub zwolnieniu ze strzeżonego ośrodka dla cudzoziemców lub aresztu w celu wydalenia, a następnie zaproponowanie zmian w praktyce jak i przedstawienie uwag de lege ferenda.
Cele:
Celami operacyjnymi monitoringu były: 1) zagwarantowanie jednolitych reguł wydawania w/w postanowień, 2) zagwarantowanie realnej możliwość korzystania z przysługujących cudzoziemcom w postępowaniu praw, 3) przybliżenie sędziom orzekającym o umieszczeniu europejskich standardów ochrony praw człowieka, w tym praw dziecka, prawa do życia rodzinnego, prawo do nauki.
Zespół projektu:
W ciągu dwóch lat monitoringu swój wkład w przygotowanie Raportu mieli prawnicy i wolontariusze działający w Centrum Porad Prawnych dla Uchodźców Instytutu na rzecz Państwa Prawa. Byli to: Paulina Brzozowska, Jolanta Demianiuk, Teresa Aleksandra Dębowczyk, Paweł Jóźwik, Władysław Kossowski, Irena Kozak, Joanna Łukasik, Joanna Oleszkowicz, Sylwia Paduchowska (prawnik prowadzący poradnictwo w przypadkach zauważonych uchybień), Klara Tomaszek, Joanna Wiśniewska, Barbara Wójcik oraz Tomasz Sieniow (główny analityk).
Badania:
Podstawową materiałem wykorzystanym do badań były postanowienia sądów o umieszczeniu cudzoziemców w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców lub areszcie w celu wydalenia. W ramach projektu poddano badaniu postanowienia wydane przez 26 sądów rejonowych w Polsce (najwięcej z SR w Białej Podlaskiej oraz SR dla Miasta Stołecznego Warszawy). W czasie realizacji projektu analizie poddano sprawy detencji 154 cudzoziemców z wszystkich ośrodków detencyjnych w Polsce.
Wywiady przeprowadzone z Naczelnikami i Zastępcami Naczelników Strzeżonych Ośrodków Straży Granicznej: Panem Zbigniewem Klebanem (Kętrzyn), mjr SG Mikołajem Femlakiem (Krosno Odrzańskie) ppłk SG Andrzejem Maksimiukiem (Białystok), mjr SG Wojciechem Rogowskim (Biała Podlaska), ppłk SG Markiem Osetkiem (Przemyśl), ppłk SG Januszemi Kuchną i Panem Ireneuszem Jędrzejewskim (Lesznowola) oraz z sądziami z sądów najczęściej wydających postanowienia o umieszczeniu: SSR Małgorzatą Makarską (wiceprezes SR w Białej Podlaskiej) oraz SSR Sebastianem Ładosiem (SR dla Miasta Stołecznego Warszawy).
Badania ankietowe, do których przystąpiło 94 cudzoziemców umieszczonych w ośrodkach strzeżonych były cennym źródłem weryfikacji zebranych w ramach projektu danych.
Pozostałe działania projektowe:
a) Interwencje – pomoc prawna. Podstawowym działaniem poza badaniami akt były interwencje prowadzone przez prawnika (Sylwię Paduchowską) oraz zespół programu Uchodźczego IPP. Dzięki finansowaniu z Fundacji im. Stefana Batorego byliśmy w stanie wzmocnić naszą obecność w ośrodkach strzeżonych i interweniować w sprawach wykraczających poza SOC w Białej Podlaskiej. Łącznie w latach 2011-2012 dla naszych klientów poddanych detencji przygotowaliśmy 180 odwołań od decyzji Szefa do Spraw Cudzoziemców, 91 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, 115 wniosków dowodowych, 239 zażaleń, 124 wnioski o zwolnienie z SOC lub ACW oraz 491 innych pism. Nasze interwencje doprowadziły do zwolnienia z SOC lub ACW (w tym nieprzedłużenia pobytu) co najmniej 67 cudzoziemców. Koniecznie należy w tym miejscu wspomnieć, iż od początku stycznia 2013 roku, ze względu na wyczerpanie się środków z EFU jesteśmy w stanie dojeżdżać do Ośrodka Strzeżonego w Białej Podlaskiej jedynie 1 raz w miesiącu wobec poprzednich 8 wizyt. Musi to wpłynąć na ograniczenie dostępu do prawnika w tym dotychczas najlepszym ośrodku w Polsce.
b) Monitoring. W okresie realizacji projektu Tomasz Sieniow przeprowadził wizyty monitorujące we wszystkich 6 ośrodkach strzeżonych, oraz wywiadami
z kierownictwem ośrodków
c) Udział Tomasza Sieniowa w spotkaniach eksperckich poświęconych detencji cudzoziemców i promocja wyników prowadzonych badań:
Rozwój współpracy z organizacjami pozarządowymi „Stop detencji dzieci uchodźców”
W trakcie trwania projektu zawiązała się bliższa współpraca organizacji pozarządowych nieobojętnych wobec losu przetrzymywanych cudzoziemców. Troska ta zrodziła owoce w postaci wspólnej akcji koalicji organizacji pozarządowych przeciwko detencji dzieci-migrantów. Sądzimy, że kampania „Stop detencji dzieci uchodźców” prowadzona wspólnie przez Amnesty International Polska, Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć, Fundację Instytut na rzecz Państwa Prawa, Fundację Przeciwko Handlowi Ludźmi i Niewolnictwu „La Strada”, Helsińską Fundację Praw Człowieka, Polską Akcję Humanitarną oraz Stowarzyszenie Interwencji Prawnej przyniesie pozytywne skutki w postaci całkowitego zakazu umieszczania w ośrodkach detencyjnych dzieci.
Kontekst instytucjonalny i zapowiedź zmian prawnych:
Ważną okolicznością przy prowadzeniu monitoringu ośrodków strzeżonych stały się protesty cudzoziemców poddanych detencji z końca 2012 roku. Towarzyszyła im dość intensywna i często oderwana od realnej oceny rzeczywistości akcja medialna. Jej owocem było poddanie kontroli MSW oraz monitoringowi Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji pozarządowych warunków funkcjonowania ośrodków strzeżonych w Polsce. Monitoring ten przeprowadzony został w ostatnich miesiącach 2012 roku, a jego wyniki, choć nie potwierdziły najpoważniejszych zarzutów formułowanych przez media, doprowadziły do zapowiedzi gruntownych zmian w systemie detencji w Polsce. Proponowane zmiany mają zostać przeprowadzone na dwóch poziomach. Poziom pierwszy obejmuje zmianę ustawy o cudzoziemcach. Poziom drugi to obiecana przez MSW i Straż Graniczną reforma regulaminów pobytu cudzoziemców w ośrodkach strzeżonych.
Uchwalenie zupełnie nowej ustawy o cudzoziemcach było zapowiadane od kilku lat. Ostatecznym argumentem za opracowaniem nowego aktu legislacyjnego jest dynamiczny rozwój prawa migracyjnego i azylowego w Unii Europejskiej. Wszystko wskazuje na to, że nowa ustawa o cudzoziemcach zostanie uchwalona jeszcze w tym roku. Instytut na rzecz Państwa Prawa na podstawie pogłębionej znajomości systemu detencji w Polsce aktywnie uczestniczył w procesie opiniowania założeń do projektu ustawy. Najważniejsze z punktu widzenia prowadzonego monitoringu rozwiązania ustawowe polegają na wprowadzeniu alternatywy wobec detencji cudzoziemców i podniesieniu wieku małoletnich bez opieki, którzy będą mogli trafiać do ośrodków strzeżonych. Choć nie są to zmiany optymalne ich kierunek jest słuszny. Wiele będzie zależało jednak praktyki.
Drugim kanałem wprowadzani zmian w systemie detencji w Polsce jest opracowanie nowych regulaminów pobytu cudzoziemców w ośrodkach strzeżonych. Potrzeba ich zmiany stałą się została potwierdzona we wnioskach przygotowanych przez Departament Kontroli MSW i monitoring przeprowadzony przez Helsińską Fundację Praw Człowieka i Stowarzyszenie Interwencji Prawnej. Były to działania komplementarne wobec prowadzonego przez Instytut na rzecz Państwa Prawa monitoringu, gdyż nie dotyczyły samej zasadności stosowania detencji wobec cudzoziemców a jedynie warunków pobytu w podlegających Straży Granicznej ośrodkach strzeżonych. Nie mniej jednak wnioski z przeprowadzonych kontroli winny być analizowane łącznie z przedkładanym czytelnikowi raportem, gdyż wiele z frustracji cudzoziemskich ma swoje pierwotne źródło w decyzji sądu o umieszczeniu cudzoziemca w warunkach detencji.
Raport z monitoringu
Opublikowany raport z monitoringu pt. „Stosowanie detencji wobec cudzoziemców. Raport z monitoringu i rekomendacje” zawiera wstęp oraz pięć części: Detencja cudzoziemców a międzynarodowe standardy ochrony praw człowieka (Tomasz Sieniow), Praktyka sądowa stosowania detencji cudzoziemców w Polsce (Teresa Dębowczyk, Joanna Oleszkowicz), Wnioski i rekomendacje (Tomasz Sieniow), Zalecenia UNHCR dotyczące detencji (tłum. Klara Tomaszek),Przepisy odnoszące się do umieszczania cudzoziemców w strzeżonych ośrodkach w projekcie ustawy o cudzoziemcach (wersja z dnia 6 marca 2013 r.) [raport w załączeniu].
Bardzo ważną częścią raportu są opracowane przez UNHCR zalecenia dotyczące alternatyw wobec stosowania detencji wobec osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy. Uznaliśmy, że warto, aby dokument opublikowany po angielsku w swojej zasadniczej treści (bez licznych przypisów, których już nie udało się zmieścić w niniejszej publikacji) dotarł także w tłumaczeniu na język polski do osób decydujących o umieszczaniu cudzoziemców w SOC lub ACW.
Ufamy, że opracowany raport wpłynie na podniesienie jakości wydawanych przez polskie sądy postanowień o umieszczeniu cudzoziemców ośrodkach strzeżonych i aresztach w celu wydalenia. Ponadto mamy nadzieję, że przedstawione w nim rekomendacje wpłyną na ograniczenie w nowej ustawie możliwości stosowania detencji w obecnie obowiązującej formie wobec dzieci (bez względu na to czy są bez opieki czy też przebywają pod opieką rodziców). Ponadto liczymy, że sędziowie będą nie tylko stosować alternatywne wobec detencji środki, ale również odejdą od automatyzmu, który można zaobserwować obecnie przy przedłużaniu cudzoziemcom pobytu w ośrodkach strzeżonych.
Do poprawy sytuacji cudzoziemców umieszczanych w ośrodkach strzeżonych nie dojdzie jednak bez stworzenia – wymaganego przez Unię Europejską, a finansowanego przez państwo – systemu dostępu cudzoziemców do pomocy prawnej. Bez utworzenia systemu dostępu do pomocy prawnej, zwłaszcza w kontekście wyczerpania środków Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców na pomoc uchodźcom świadczoną przez organizacje pozarządowe, realne stanie się uznanie, że w Polsce „występują systemowe nieprawidłowości w zakresie procedur azylowych i warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl”.
Mamy nadzieję, że dzięki temu raportowi poprawi się sytuacja przebywających w Polsce cudzoziemców. Obawiamy się, że liczba osób poddawanych detencji, mimo nowych rozwiązań ustawowych, nie zmniejszy się. Powodem tego stanie się coraz większy napływ cudzoziemców zawracanych do Polski przez pozostałe Państwa UE w ramach rozporządzenia Dublin II. Stąd też wnioski i rekomendacje w nim zawarte będą cały czas aktualne.
Jesteśmy bardzo wdzięczni Fundacji im. Stefana Batorego za wsparcie, zaufanie i życzliwe przyjmowanie naszych działań.
Dr Tomasz Sieniow
Prezes Zarzadu Fundacji
Zapoznaj się z treścią raportu
